항공법의 기원·개념·법원 — 조종사 표준교재 항공법규 1장 (1/8)

학과시험에서 항공법규를 처음 펼치면 조문보다 먼저 막히는 것이 ‘이 법이 어디서 왔고, 무엇에 구속되는가’입니다. 이 파트는 국토교통부 「조종사 표준교재 항공법규」 1장 앞부분으로, 항공법의 기원·개념·법원(法源)과 국내 항공법 체계를 원문 순서대로 정리합니다.

항공법의 기원과 발전

하늘을 날고 싶어 하는 욕망은 동서고금을 막론했지만, 그 꿈이 실현된 최초 사례로 알려진 것은 1783년 프랑스 몽골피에(Montgolfier) 형제의 열기구(Hot Air Balloon) 비행입니다. 19세기에는 비행선·활공기에 의한 비행이 있었으나, ‘공기보다 가벼운 항공기’는 속도와 비행 범위가 제한될 수밖에 없었습니다.

1903년 라이트(Wright) 형제의 동력 추진 항공기가 나오면서 인류의 활동 무대가 본격적으로 하늘까지 넓어졌고, 육상·해상 운송과 비교할 수 없는 이동 속도 때문에 국제 규제의 필요성도 생겼습니다. 원문은 항공기에 의한 영불해협 횡단(1907년으로 서술)에서, 여권도 소지하지 않고 입국 허가도 받지 않은 채 국경을 넘은 사실이 하늘의 법적 지위와 항공의 국제성을 국제사회의 관심사로 만들었다고 적습니다. 이 배경에서 1910년 파리에서 19개국 대표가 참석한 항공법 회의가 열렸습니다.

제1차 세계대전에서 항공기가 다방면으로 쓰이고 제작 기술도 단기간에 급속히 발전하자, 1919년 10월 파리에서 항공 질서의 다자간 기틀을 위한 국제 항공 회의가 개최되어 「항행의 규율에 관한 국제협약」(International Convention Relating to the Regulation of Aerial Navigation, 이하 「파리협약」)이 채택되었습니다. 이 협약의 가장 큰 의미는 제1조에서 자국 영공에 대한 완전하고 배타적인 주권을 인정함으로써 영공 주권의 원칙을 정착시킨 점입니다.

1944년 시카고회의(Chicago Conference)에서 채택된 「국제민간항공협약」(Convention on International Civil Aviation, 이하 「국제민간항공협약」 또는 시카고협약)도 「파리협약」 제1조를 그대로 답습했습니다. 원문은 이 점에서 영공 주권의 절대성이 이미 국제관습법으로 정착되어 있었다고 봅니다. 다만 국가가 상호주의에 입각해 그 주권을 스스로 제한하는 합의를 할 수 있음은 국가주권의 속성상 당연합니다.

오늘날 많은 국가가 양자 간(Bilateral) 항공협정으로 운수권(Traffic Rights)을 교환하고, 「국제항공운송 자유화에 관한 다자간 협정」(Multilateral Agreement on the Liberalization of International Air Transport, MALIAT)처럼 복수국이 항공협정을 맺는 경우도 있습니다. 1960년대부터는 항공 보안 관련 협약들이 채택되기 시작했습니다(후술).

운송인 책임 — 바르샤바 체제에서 몬트리올 협약으로

국제항공사법의 근간은 항공 운송인의 책임에 관한 국제조약입니다. 제1차 세계대전 후 유럽에서 국제항공이 비약적으로 발전하자, 1929년 당시 막 태동하던 항공운송 산업의 발전을 위해 운송인 책임을 제한하는 「국제항공운송에 관한 일부 규칙의 통일을 위한 협약」(Convention for the Unification of Certain Rules Relating to International Carriage by Air, 이하 「바르샤바 협약」)이 채택되었습니다.

1955년에는 이를 수정하는 「헤이그 의정서」(Protocol to Amend the Convention for the Unification of Certain Rules Relating to International Carriage by Air)가 채택되었습니다. 1960년대 제트기 시대가 열리며 「바르샤바 협약」과 「헤이그 의정서」를 보완하는 여러 조약이 이어졌고, 이를 묶어 바르샤바 체제(Warsaw System)라 부릅니다. 1999년에는 이 체제를 대체·현대화하는 「국제항공운송을 위한 규칙의 통일을 위한 협약」(Convention for the Unification of Certain Rules for International Carriage by Air, 이하 「1999년 몬트리올 협약」)이 채택되었습니다.

원문 각주(2020년 11월 30일 기준)는 바르샤바 협약 가입 152개국, 헤이그 의정서 137개국, 1999년 몬트리올 협약 137개국이며 중복 가입국도 적지 않다고 적습니다. 최신 가입 현황은 ICAO 조약 당사국 목록으로 확인해야 합니다.

지상 제3자 손해 — 로마협약과 2009년 이원 체제

외국 항공기가 지상 제3자에게 입힌 손해에 관해서는 1933년 로마협약(Convention for the Unification of Certain Rules Relating to Damage Caused to Third Parties on the Surface)이 먼저 채택되었고, 1952년 로마에서 새 협약(Convention on Damage Caused by Foreign Aircraft to Third Parties on the Surface)이 채택되어 1958년 2월 발효했습니다. 1978년 몬트리올에서 개정되었으나, 가입국 수와 선진국 가입 현황을 보면 적용은 극히 제한적입니다. 원문 각주(2020년 11월 30일 기준)는 1952년 로마협약 가입 51개국, 영국 등 상당수 유럽 선진국이 가입한 반면 미국·중국·일본은 미가입이라고 적습니다.

2009년에는 「항공기에 의한 제3자 피해배상에 관한 협약」(Convention on Compensation for Damage Caused by Aircraft to Third Parties)과 「항공기와 관련된 불법방해행위로 초래된 제3자 피해에 대한 배상에 관한 협약」(Convention on Compensation for Damage to Third Parties, Resulting from Acts of Unlawful Interference Involving Aircraft)이 채택되어, 지상 및 기타 공간의 제3자 손해를 이원적(二元的) 협약으로 나누었습니다. 항공 선진국 대부분은 서명·비준하지 않았고 아직 발효되지 않았습니다. 원문은 바레인·베냉·부르키나파소 등 21개국이 서명하거나 비준서를 기탁했으며, 미국·유럽 선진국과 우리나라는 참여하지 않았다고 적습니다.

국내 항공법의 국제성

국제 항공법의 발전과 함께 국내 항공법도 발전했습니다. 항공은 본질적으로 국제성을 띠므로 국내 항공법 역시 국제적 성격을 갖게 됩니다. 순수 국내 항공 규정도 적지 않지만, 국제 항공법의 내용을 국내에서 시행하기 위한 규정이 대단히 많습니다. 국제사회가 긴밀해지면서 각국 국내 항공법의 상당 부분은 내용상 유사성을 보입니다.

1944년 「국제민간항공협약」에는 원문 기준 193개국이 가입했고, 국제민간항공기구(International Civil Aviation Organization, ICAO)가 여러 부속서(Annex)와 항공 관련 문서를 채택·작성하면 많은 국가가 이를 국내 입법화하는 경향이 있습니다. 항공 안전·보안 분야의 국제 평가 프로그램인 USOAP(Universal Safety Oversight Audit Program)과 USAP(Universal Security Audit Program)은 각국 국내법의 통일화에도 큰 기여를 합니다. 다만 통일화에는 자금·인력·기술이 필요하므로, 개발도상국 국내법을 선진국 수준으로 끌어올리는 데는 한계가 있습니다.

미국과 유럽연합(European Union) 등 항공 선진국의 법 규정은 다른 나라에 큰 영향을 줍니다. 그 지역에 취항하려면 이들의 항공법을 참고해 국내 입법화가 필요한 부분이 생깁니다. 미국은 ‘국제항공 안전평가프로그램’(International Aviation Safety Assessment, IASA)을, EU는 ‘EU Ramp Inspection Programme’을 시행하므로, 다른 나라 항공사가 그 지역에 취항하려면 해당 안전 기준에 맞출 필요가 있습니다.

항공과 항공법의 개념

항공의 개념

항공의 개념은 다의적으로 쓰이지만, 어떤 경우에도 항공기의 운항과 결부된 활동을 규율하는 법령을 항공법이라 할 수 있습니다. 고가의 항공기가 많은 승객과 화물을 싣고 공중을 항행하므로 안전이 무엇보다 강조됩니다. 사고가 나면 막대한 인적·재산 피해가 따른다는 것은 주지의 사실입니다. 그래서 항공기, 항공종사자, 비행 방법, 공항 등 항공 관련 시설에 대한 국가 규제가 불가피합니다.

항공은 대중이 이용하는 교통수단이기도 하므로 항공운송 서비스를 제공하는 운송인에 대한 규제도 필요합니다. 사람과 물건의 신속한 국제 이동 수단이자, 공항은 중요한 다중 이용 시설입니다. 항공기·공항 등에 대한 공격이나 항공기 납치가 발생해 왔고, 항공기가 공중을 항행하는 동안에는 국가의 경찰권·사법권이 미치지 않는다는 점에서 기내 안전·질서 유지와 항공 보안(Aviation Security)을 위한 규제가 요구됩니다. 정리하면, 항공은 영공에서의 완전하고 배타적인 국가 주권을 기본 원칙으로 하면서도 국제성이 강조되는 양면성을 지닙니다.

항공법이라는 말의 범위

영문으로는 Air Law 또는 Aviation Law라고 쓰는 경우가 많고, 둘 다 항공기 활동에 초점이 있습니다. 다만 Air Law는 하늘의 이용에서 생기는 관계를 규율하는 법규의 총체이므로, 엄밀히는 라디오·텔레비전 등 전파를 규율하는 법까지 포함할 수 있습니다. 반면 Aeronautical Law는 규제 대상을 항공기와 그 운항에 대한 관계로 한정합니다. Aviation Act처럼 Law 대신 Act를 쓰면, 의회 등이 제정한 법률을 가리키므로 행정기관이 만드는 행정입법은 빠집니다. 항공공법·항공사법은 말 그대로 항공에 관한 공법과 사법입니다.

항공법의 법원(法源)

법원이란

법원(法源), 즉 Source of Law는 다의적으로 쓰이지만 통상 법의 존재 형식·성립 형식을 뜻합니다. 이 의미에서는 성문법과 관습법이 있습니다. 원문은 우리나라 항공 분야에는 관습법이 존재하지 않는다고 보아, 국내법의 법원은 항공 관련 성문법만 있다고 판단합니다. 국제법의 법원은 조약과 국제관습법입니다.

‘법의 일반 원칙’(General Principles of Law)의 법원성(法源性)을 인정하는 서방 학자가 많지만, 원문은 그 연역이 서방 선진국 국내법상의 원칙이라는 점에서 법원성을 인정하기 어렵다고 봅니다. 다만 법원성 여부와 별개로 중요한 법률 문서(Legal Instrument)가 있습니다. 국내의 행정규칙, 국제법 분야의 「국제민간항공협약」 부속서(Annex) — 특히 표준(Standards) — 이 그 예입니다.

국제 항공법의 법원 — 조약

국제 항공법은 통상 항공에 관한 국제법을 뜻합니다. 국제항공에 관한 법으로 넓히면 국제항공 관련 국내법까지 포함한다고 볼 수도 있고, 국제항공이 조약만으로 규율되지 않고 국내법에 의해서도 규율된다는 점에 착안해 국내법 조항까지 넣는 해석도 있습니다. 그러나 원문은 국제항공법을 통상적으로 항공에 관한 국제법으로 이해합니다.

조약은 국가와 국가, 국가와 국제조직(예: ICAO), 또는 국제조직 상호 간에 체결되는 문서에 의한 합의이며, 명칭 여하를 불문합니다. 이것이 광의의 조약이고, 협의의 조약은 ‘Treaty’라는 명칭이 붙은 조약입니다. 국제기구가 주관해 채택하는 다자 조약에는 Convention이 붙는 경우가 많고, 모(母)조약을 보충하는 것이 의정서(Protocol)입니다. Agreement, 각서 교환(Change of Notes) 등 명칭은 다양합니다.

「조약법에 관한 비엔나협약」 제2조는 조약을 ‘문서 형식으로 국가 간에 체결되며, 또한 국제법에 의하여 규율되는 국제적 합의’로 규정합니다. 이 협약이 국가 간 조약만을 대상으로 해서 그렇게 정의한 것이며, 국가와 국제기구 또는 국제기구 간 문서 합의도 조약의 범주에서 빠지지는 않습니다. 1986년 「국가와 국제기구 간 또는 국제기구 상호 간의 조약법에 관한 비엔나협약」은 원문 시점 기준 미발효입니다.

그 밖에도 약정(Arrangement), 합의 의사록(Agreed Minutes), 잠정 약정(Provisional Agreement, Modus Vivendi), 의정서(Act), 최종 의정서(Final Act), 일반 의정서(General Act) 등의 용어가 쓰입니다.

항공협정도 보통 부속서가 있고, 부속서를 고칠 때도 본문과 같은 개정 절차를 거칩니다. 원문 각주는 1975년 「대한민국과 스위스 간의 정기항공운수에 관한 협정」 본문은 개정하지 않고 1984년·1989년 부속서만 교환 각서로 개정한 예를 듭니다. 우리나라가 체결한 항공협정은 본문만, 본문+부속서, 부속서만 개정하는 경우 모두 교환 각서 형태를 취하고, 전면 개정은 새 항공협정을 체결하는 방식(미국·캐나다 등)을 취합니다. 「국제민간항공협약」 본문 개정은 개정 의정서라는 조약 형태로 이뤄지며 비준서 기탁이 필요합니다.

다자 조약과 우리나라 가입

항공 관련 다자 조약(Multilateral Treaty)은 이 분야에 많습니다. ICAO 홈페이지에 당사국 목록(Current Lists of Parties to Multilateral Air Law Treaties)이 있습니다. 다자 조약의 체결 절차는 서명 후 비준서를 특정 국가 또는 기관에 기탁하고, 일정 수 국가의 비준서가 기탁되면 발효합니다. 우리나라가 가입한 다자·양자 조약 목록은 외교부 홈페이지에서 확인할 수 있습니다.

원문은 우리나라가 「국제민간항공협약」, 「국제항공업무통과협정」(International Air Services Transit Agreement), 운송인 책임에 관한 1955년 「헤이그 의정서」와 1999년 「몬트리올 협약」, 그리고 후술하는 항공 범죄 관련 조약 5개에 모두 가입했다고 적습니다.

항공 분야 국제관습법은 인정하기 어렵다

조약과 함께 국제법의 법원인 국제관습법이 항공법에도 있는지가 문제됩니다. 영공 주권의 속성상 원문은 대단히 신중해야 한다고 봅니다. 인공위성을 쏘아 올리면 어느 시점에는 다른 나라 상공을 지나게 되고, 많은 나라가 방공식별구역을 설정합니다. 지금까지 어느 나라도 항의하지 않았다고 해서, 그 묵인을 국제관습법 성립 요건인 ‘일관성 있고 통일적인 행위의 반복’(Constant and Uniform Practice)과 또 하나의 요소인 ‘동의’(Consent)로 볼 수 있는지에는 회의적인 시각이 많습니다. 원문의 결론은, 사실상 항공과 관련해서는 국제관습법의 존재를 부인해야 한다는 것입니다. 방공식별구역 역시 국제관습법상 제도로 보기는 어렵습니다. 다만 국제항공법 자체에 국제관습법이 있기 어렵다 해도, 항공 관련 문제에 일반적인 국제관습법이 적용될 수는 있습니다.

보조적 법원 — SARPs

보조적 법원은 통상적 의미의 법원은 아니지만 법의 내용을 확인하는 데 도움이 되는 법률 문서입니다. 「국제민간항공협약」 부속서에는 표준(Standards)과 권고되는 방식(Recommended Practices), 그리고 Appendix와 Attachment가 있습니다. Attachment는 부속서 적용을 돕는 참고 자료로 법적 구속력이 없습니다.

문제가 되는 것은 표준과 권고 방식입니다. 「항공안전법」 제1조는 “이 법은 「국제민간항공협약」 및 같은 협약의 부속서에서 채택된 표준과 권고되는 방식에 따라 항공기, 경량항공기 또는 초경량 비행장치의 안전하고 효율적인 항행을 위한 방법과 국가, 항공사업자 및 항공종사자 등의 의무 등에 관한 사항을 규정함을 목적으로 한다.”고 합니다(원문 표기 개정 2019. 8. 27.).

국내 항공법의 법원

형식적 의미와 실질적 의미

항공이 한 나라 영역 안에서만 이뤄지고 법률관계도 그 영역으로 한정되면(국내 항공) 국내 항공법이 적용됩니다. 그러나 항공 자체가 국제성을 띠므로 각국 국내 항공법의 국제적 통일화 추세가 진행됩니다. 국제조약의 국내 입법화, 「국제민간항공협약」 부속서의 표준과 권고되는 방식(Standards and Recommended Practices, SARPs)의 국내법 반영 등으로 국가 간 국내 항공법이 상당히 닮아 갑니다. 형태와 내용의 차이는 물론 남습니다.

형식적인 의미의 항공법은 「항공법」이라는 명칭이 붙은 법입니다. 실질적인 의미의 항공법은 항공 관련 내용이 들어 있는 법령과 규정을 말합니다. 법령은 아니지만 항공 관련 법령을 이해하려면 분야별 행정규칙 숙지가 필수이고, 실무자에게는 더 말할 여지가 없습니다. 이런 면에서 행정규칙은 보조적 법원입니다.

대한민국 항공법의 역사와 분법화

정부 수립은 1948년이지만 「항공법」 제정은 1961년 3월 7일입니다. 1945년 8월 15일 주권 회복 후 3년의 미군정, 1948년 8월 15일 정부 수립까지의 기간에는 1945년 11월 2일 미군정청령 제21호 「제(諸)법령 존속령」과 1948년 7월 12일 제정 헌법 제100조에 따라 일본의 「항공법」·시행령·시행규칙이 계속 실시되었습니다. 1952년 12월 11일 ICAO에 가입했고, 1961년 최초의 「항공법」이 제정·공포된 뒤 시행령·시행규칙이 이어졌으며 이후 수많은 개정을 거쳤습니다.

1961년 「항공법」은 항공사업·항공안전·공항시설 등을 한 법에 망라해 국제 기준 변화에 신속히 대응하기 어려웠고, 여러 차례 개정으로 체계가 복잡해 국민이 이해하기 어렵다는 지적이 있었습니다. 2011년부터 분법화가 검토되었고, 2016년 3월 29일 「항공법」을 「항공사업법」, 「항공안전법」, 「공항시설법」으로 나눴습니다. 「공항시설법」은 공항 개발·항행안전시설 등 공항 시설 분야와 「수도권 신공항 건설 촉진법」을 통합하고, 개발사업 시행자에 대한 재정 지원·토지 수용 근거, 비행장 개발 예정 지역 내 행위 제한 근거를 마련하며, 실시계획 승인 시 관계 행정기관장과의 협의 기간을 단축하는 등 운영상 미비점을 보완했습니다. 분법된 세 법률과 하위 법령은 2017년 3월 30일부터 시행되었습니다.

실질적인 의미의 항공법

실질적 의미의 항공법은 대단히 많습니다. 항공 관련 사항만을 다룬 법령으로는 「항공안전법」, 「공항시설법」, 「항공사업법」, 「항공보안법」, 「공항 소음 방지 및 소음 대책 지역 지원에 관한 법률」, 「드론 활용의 촉진 및 기반조성에 관한 법률」, 「국제항공 운수권 및 영공 통과 이용권 배분 등에 관한 규칙」, 「항공기 등록령」, 「항공기 등록 규칙」 등이 있고, 다른 분야와 함께 다루는 「항공·철도 사고조사에 관한 법률」, 「항공우주산업개발 촉진법」 등의 항공 관련 규정도 실질적 의미의 항공법입니다.

실질적 항공법은 공공 규제를 다루는 항공 공법과 사적 권리·의무를 다루는 항공 사법으로 나뉩니다. 상법 항공운송 편 외에는 모두 항공 공법입니다. 법률만이 아니라 그 시행령·시행규칙도 실질적 의미의 항공법에 속합니다.

행정규칙 — 법령은 아니지만 실무의 규범

행정규칙은 법령이 아니지만 항공 관련 법령을 이해하려면 분야별 숙지가 필수입니다. 원문은 이를 보조적 법원(Sources of Law)이라 하고 세부 내용은 후술합니다. 실무에서는 행정규칙이 법령과 큰 구별 없이 시행되고 수범자(受範者, 법규범의 적용을 받는 사람 또는 단체)를 규율하므로, 법규성 여부와 관계없이 내용을 숙지하고 준수해야 합니다.

국내 항공법과 국제 항공법의 관계

「헌법」 제6조 제1항은 “이 헌법에 의하여 체결·공포된 조약과 일반적으로 승인된 국제법규는 국내법과 동일한 효력을 가진다.”고 합니다. 국제법의 국내적 효력을 인정한 규정입니다. 따라서 우리나라가 체결한 항공 관련 국제조약이나 일반적으로 승인된 항공 관련 국제법규는 국내적으로 적용되며, 행정기관과 사법부는 국내 입법화 여부와 관계없이 적용해야 합니다. 그 조약·국제법규를 원용할 수 있고, 재판 규범이 될 수 있습니다.

시카고회의 이전의 국제 항공법 — 이 파트가 닿는 곳

1.2 「주요 국제 항공법」은 국제 항공법의 형성과 ICAO 설립부터 다시 짚습니다. 1783년 열기구 비행으로 하늘이 인간의 활동 영역에 들어왔고, 이듬해 1784년 프랑스는 허가 없이 기구로 비행하는 것을 금지하는 법령을 공포했습니다. 원문은 이것을 국내 항공법의 시원으로 봅니다. 1819년 프랑스는 기구에 낙하산을 반드시 갖추도록 하는 국내법 규정을 두었습니다. 아직 국제 비행 수준이 아니어서, 국가들이 그런 활동을 국제적으로 규제해야 한다는 인식은 없었습니다.

1903년 라이트 형제의 동력기 출현 후, 원문은 불과 6년 뒤인 1909년 영·불 해협 횡단비행으로 항공의 국제성 문제가 등장했다고 적습니다. 1910년 국제항공법회의(19개국)에서 가장 관심을 끈 대립은, 하늘이 누구에게나 열린 하늘의 자유(Freedom of the Air)인가, 아니면 국가의 주권(State Sovereignty)이 인정되는가였습니다.

해양에는 이미 ‘공해자유의 원칙’이 국제관습법으로 형성되어, 공해가 어느 나라 영역에도 속하지 않는 ‘귀속으로부터의 자유’와 누구나 이용할 수 있는 ‘공해 이용의 자유’가 인정되어 왔기 때문입니다. 새로운 활동 영역인 공역(Airspace)의 법적 지위가 문제였습니다. 제1차 세계대전에서 항공기가 군사적으로 쓰였고, 1919년 3월(종전 직후) 파리–브뤼셀 간 최초 국제 정기 항공운송이 시작되었으며, 1919년 6월 아일랜드의 울콕과 브라운이 항공기로 대서양 횡단에 성공했습니다.

이 배경에서 채택된 1919년 「파리협약」은 원문 기준 38개국이 가입했으며, 국가 간 항공기 사용과 비행에 관한 국제항공의 기본 질서를 세우고 민간항공을 위한 세계적으로 통일된 국제 항공사법을 제정하려는 목적을 가졌습니다. 국제 항공법의 기초 원칙을 성문화했고, 특히 제1조가 국가 영역 상부 공역에서의 완전하고도 배타적 주권(Complete and Exclusive Sovereignty)을 인정함으로써 절대적 영공 주권 원칙을 최초로 성문화한 데 가장 큰 의미가 있습니다. 이 문장은 원문 파트가 단어 중간에서 끊기므로, 다음 파트에서 이어서 읽습니다.

다음 파트는 파리협약 이후 제2차 세계대전 전까지의 산발적 협약들과, 1944년 시카고회의에서 미국·영국 등이 맞선 국제기구 구상, ICAO 설립을 다룹니다.

법규는 개정될 수 있으니 최신 법령은 국가법령정보센터(law.go.kr)에서 확인하세요.

이 글은 국토교통부 「조종사 표준교재 항공법규」(공공누리 제3유형)을 발췌·정리한 시리즈입니다. 원문: 항공교육훈련포털(www.kaa.atims.kr)